*estratto da intervento di Salvatore Rossi, Direttore generale della Banca d’Italia e Presidente dell’IVASS, su “La tutela del consumatore di prodotti e servizi assicurativi” in occasione dell’Assemblea Annuale dell’ANIA.

La legge indica tre obiettivi di vigilanza intermedi per l’Ivass su:

  • sana e prudente gestione delle imprese, affinché siano in grado di mantenere gli impegni assunti nei confronti degli assicurati
  • loro trasparenza e correttezza nei confronti della clientela
  • stabilità sistemica.

“Nei mercati finanziari, i “fallimenti del mercato” si producono per lo più a causa di asimmetrie informative tra gli intermediari e i loro clienti. A volte accade che siano i clienti a saperne di più, come quando una piccola impresa dai bilanci opachi chiede credito a una banca. Altre volte sono le imprese finanziarie a saperne di più, come quando una banca o un’assicurazione offrono a un piccolo risparmiatore un prodotto complesso. In entrambi i casi chi dispone di più informazioni è tentato di avvantaggiarsene. Nel secondo caso la sproporzione di forze fra i contraenti – un soggetto collettivo contro un individuo – richiede una tutela pubblica del soggetto più debole.

L’oggettiva debolezza di chi consuma prodotti e servizi finanziari può essere accentuata da sue limitazioni cognitive, che vanno certamente a suo danno, ma possono anche ritorcersi a svantaggio degli stessi intermediari finanziari. Esempio classico ne è la preferenza eccessiva per il benessere presente a scapito di quello futuro, che si riflette in scelte miopi di sottoassicurazione o nella ricerca di rendimenti di breve periodo. La scarsa alfabetizzazione economico-finanziaria non aiuta a contrastare questi comportamenti.

Ribadisco che tali fattori distorsivi del mercato non producono danni solo ai consumatori, ma anche alle imprese finanziarie. Se da un lato possono darsi casi in cui i consumatori siano indotti ad acquistare più di quanto necessario, oppure ottengano meno di quanto sarebbe loro dovuto per un dato prezzo (fenomeni cosiddetti di overtreatment o undertreatment), dall’altro lato la diffusa percezione di correre tali rischi quando ci si accosti a prodotti e servizi finanziari mina la loro fiducia in quel mercato e ne riduce l’utilizzo, quindi comprime la scala di attività delle imprese.

Gli organismi e le istituzioni internazionali – dal G20 all’OCSE, alle istituzioni europee – hanno dedicato grande attenzione a questi temi negli ultimi anni. L’orientamento condiviso rimane a favore di una combinazione di regole efficaci e di attenta verifica della loro applicazione, ma con una maggior enfasi sulla responsabilizzazione dei consumatori.

L’evoluzione del quadro normativo europeo

In Europa si sta in questo momento discutendo intorno a due importanti strumenti normativi: la Insurance Mediation Directive (IMD2) e il Regolamento sui Packaged Retail Investment Products (PRIPS).

La IMD2 intende riformare la disciplina dell’intermediazione assicurativa dopo 13 anni dall’adozione della precedente Direttiva. Durante il semestre di presidenza italiana dell’Unione sono stati fatti importanti passi avanti: l’IVASS ha sostenuto e indirizzato i lavori del Consiglio, favorendo l’importante risultato di sbloccare un negoziato che era fermo da due anni. L’adozione definitiva della Direttiva è ormai imminente.

L’azione dell’IVASS

L’azione dell’IVASS nel campo della tutela dei consumatori si sta articolando in interventi di portata generale, alcuni dei quali ancora in corso. Essi sono scaturiti da nostre indagini, ma anche da segnalazioni dei consumatori.

Una prima serie di interventi nasce da un’indagine a cui abbiamo dato il nome di “Sei assicurato e forse non lo sai”. Ne sono oggetto i fenomeni di cross-selling, cioè l’abbinamento di polizze assicurative a prodotti o servizi di natura non assicurativa. L’indagine sta facendo luce su un fenomeno che coinvolge più di 15 milioni di italiani, a cui vengono offerti oltre 1.600 tipi diversi di “pacchetti” derivanti da accordi commerciali tra imprese di assicurazione e operatori economici di varia natura: fornitori di energia elettrica, gas e acqua, banche, agenzie di viaggi e tour operators, concessionari automobilistici, aziende di trasporto marittimo o aereo.

Si tratta di un fenomeno diffuso in tutto il mondo. Se ne è occupato di recente anche il Joint Committee delle tre istituzioni europee di vigilanza finanziaria, EBA, ESMA ed EIOPA, il quale ha sottolineato come si tratti di pratiche di mercato che possono essere favorevoli ai consumatori, ad esempio perché ne riducono i costi di ricerca delle combinazioni desiderate. Il consumatore va però messo in grado di scegliere se accettare o no la vendita congiunta, valutando costi e caratteristiche di ogni componente.

Ora, le prime evidenze della nostra indagine fanno emergere casi di scarsa trasparenza di queste offerte “combinate”: a volte i consumatori non sono neanche consapevoli di stare sottoscrivendo una polizza assicurativa, pagandone il relativo premio; quindi, non l’azioneranno al bisogno, richiedendo l’indennizzo dovuto.

Per cominciare, stiamo concentrando l’attenzione sulle polizze abbinate ai contratti di fornitura di energia elettrica, gas e acqua: 2 milioni di assicurati e oltre Euro 33 milioni di premi.

L’iniziativa è congiunta con l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) – a cui compete la vigilanza sulle pratiche commerciali scorrette – e con l’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (AEEGSI). Stiamo sentendo 20 operatori energetici e 13 compagnie di assicurazione per comprendere meglio la portata del fenomeno, le modalità con cui servizi energetici e idrici e polizze abbinate sono offerti ai clienti, la frequenza con cui le polizze vengono azionate in caso di sinistro.

Un’altra azione congiunta la stiamo sviluppando con la Banca d’Italia a proposito di polizze vendute da banche in abbinamento a finanziamenti (PPI): lo scorso 5 giugno abbiamo anticipato alle associazioni di categoria di imprese di assicurazione, banche e società finanziarie e alle associazioni dei consumatori le linee dell’intervento che intendiamo attuare affinché nell’offerta di queste polizze, che mirano a proteggere la capacità di rimborso del finanziamento, vi sia piena correttezza da parte di tutti: le polizze devono essere disegnate dalle compagnie in modo da corrispondere alle effettive esigenze dei sottoscrittori; nella vendita da parte delle banche non devono esservi “forzature” più o meno esplicite. Stiamo analizzando in questi giorni i commenti ricevuti dai partecipanti all’incontro. Stiamo anche progettando un’analoga azione congiunta riguardante le polizze vendute in abbinamento a conti correnti e carte di credito.

Conclusioni

La tutela del consumatore è un obiettivo pubblico in tutte le economie di mercato. In materia di servizi bancari e assicurativi la sensibilità delle pubbliche opinioni a episodi di cattiva condotta da parte degli intermediari finanziari si è fatta particolarmente acuta dopo la crisi globale. Si è invocata una presenza più attenta e severa delle autorità di regolazione e supervisione.

Appare paradossale che una tale ipersensibilità sia oggi forse maggiore in Europa che negli Stati Uniti, dove invece i casi di misconduct delle imprese e di trascuratezza delle autorità sono stati negli ultimi anni più numerosi e gravi. “Ma va tenuto presente che, in quel paese, storia e cultura bilanciano più che da noi tutela pubblica e responsabilità personale del consumatore.

L’IVASS è attento da molto tempo alla funzione di tutela nel campo assicurativo. Aggiungo che anche la Banca d’Italia sta accrescendo risorse e sforzi dedicati a questa funzione nel campo bancario. Siamo consapevoli sia delle responsabilità che la legge e le attese dei risparmiatori ci affidano, sia dei pericoli di inefficacia che a volte pesano sulla nostra azione.

Le regole pratiche che cerchiamo di seguire ci aiutano. Essere trasparenti sul nostro modus operandi. Ricorrere a nostre indagini campionarie, non fare affidamento solo su reclami e segnalazioni di altri. Sforzarci di capire le scelte dei consumatori in un mondo di continue innovazioni tecnologiche e finanziarie, che non presentano solo rischi ma anche opportunità. Quindi, non partire dal presupposto, paternalistico, di sapere sempre che cosa è meglio per loro. Essere umilmente consapevoli del fatto che gli operatori di mercato hanno sempre un vantaggio informativo rispetto a noi regolatori sul comportamento dei clienti.

La miglior tutela del consumatore, oltre che in una sana concorrenza, sta in una comunanza di interessi: delle autorità pubbliche a colmare le asimmetrie informative sul mercato; delle imprese ben gestite a salvaguardare la reputazione nel lungo periodo, da cui dipendono i loro destini.

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